中国26所部属高校拟出台大学章程,大学章程建设助推中国高校转型

中国26所部属高校拟出台大学章程
大学去行政化融冰维艰

编者按
依据章程自主管理,是高等学校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求。制定被称为“大学宪法”的《高校章程》是高校迈出“去行政化”的第一步。
迄今,教育部已经先后两批核准了15所高校的章程。这些章程在构建高校与政府、社会新型关系,落实高校自主办学权等方面都有出色的表现。
本组专题着重对新近核准的第二批9所高校章程进行亮点分析,对依照章程创新高校管理的事例进行报道,并从中选取了两个有代表性的大学负责人进行了专访。本报记者张维
高校章程被视为大学的“宪章”,上承国家法律法规,下启内部各项规章制度,被寄望成为高校实现自主办学的重要突破口。
教育部近日发出通知,以章程建设为契机,深入推进高等教育综合改革。明确要求所有高校章程的核准工作将在2015年12月31日前完成。
目前,111所中央部委高校已全部启动章程制定和修改工作。教育部公布了两批已被核准的高校章程。教育部政策法规司司长孙霄兵告诉《法制日报》记者,从已经公布的章程看,“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”办学原则实现了落地。党委领导校长负责
构建现代大学制度,需要处理好三个关系,一是大学与政府的关系,二是大学与社会的关系,三是大学内部的关系。而此三者也正是章程制定要解决的重点问题。
与第一批核准的6所高校章程相较而言,第二批9所高校章程,在“去行政化”、“自主办学”方面呈现出更多的细节。更加具体设计了以党委领导下的校长负责制为核心的治理体系框架、院系等学术组织的运行规则与治理体系和校内民主监督机制。
这9所高校包括:吉林大学、上海交通大学、同济大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学和西南大学。
完善大学内部治理结构的关键在于明确党委和校长的职权边界,依法协调党委领导与校长负责的关系。
以上海财经大学章程为例,该校章程明确规定,党委主要讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免;校长是学校的法定代表人,也是学校行政的主要负责人,依法行使职权、履行职责。
四川大学章程则专门设置“党委及行政”一节,对党委和校长的主要职权与职责分别做了切合学校实际的具体规定。赋权院系成为实体
长期以来,在高校内部,管理权力高度集中在学校层面,学院的自主权是极其有限的。学院只是作为学校的一级教学科研单位,机械地执行学校职能部门的命令和指示。只负责做事,没有或少有管理权力。有事权而没人权、财权和物权。
这种体制的弊端很明显:学校管得过多过死,导致事与权分割、权与责分离,权利和责任严重不对等,严重影响和制约了校内基层组织积极性的发挥。
上述9所高校章程,在赋权给学院方面均有改革动作。上海交通大学章程中,院为实体的理念得以强化,管理模式上实现了“校办院”向“院办校”的转变。该校章程明确“学院享有学校授权范围内的办学权、人事权和资源配置权”。规定“学校实行校院两级管理体制,学校根据学院的办学目标、办学成本和办学绩效配置资源,通过综合预算方案划拨学院日常经费和其他资源,学校定期评估学院的运行情况和目标完成情况。”
四川大学章程也对校院管理职权职责进行了确定和规范,学校管理重心实现下移。四川大学相关负责人介绍,这样的改革对于他们来说更是期待已久,这次章程的规定有利于调动基层办学单位以及教职员工的积极性。制度保障教授治学
在中国特色现代大学制度的建设进程中,“教授治学”体现了科学化、民主化的大学治理方向。“教授治学”先被写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》之中,及教育部今年早些时候发布的《高等学校学术委员会规程》。
9所高校的章程,对“教授治学”均浓墨重彩。
东北师范大学相关负责人表示,该校章程的最大亮点就是巩固了学校在教授治学方面的长期探索实践成果。从2000年开始,东北师范大学在全国高校中率先实行教授委员会制度,在学院层面建立了15个教授委员会,当时赋予教授委员会8项决策权力,包括学科建设、学术评价、资源配置、师资队伍建设、教师评职、教育教学、对外办学等几乎所有与学术相关的事宜。在此次章程的制定中,东北师范大学又建立了“分层次、分类别”的委员会制度体系。从学校、学部、学院3个纵向层面来建立委员会制度,在学校学术事务、教学事务、开放办学、文献资源、人力资源、财力资源等横向层面建立若干与学术有关的专门委员会,并按照工作性质及切块管理的原则,对与学术相关的事宜进行自主管理、监督协调,享有咨询决策权。
其他高校章程也都强化了学术管理权。例如,西北农林科技大学在章程中确立了教授治学新机制。上海交通大学章程确立了学术主导的发展模式,明确“学术委员会是学校学术事项的最高议事机构”。中国矿业大学章程严格规定了党政干部进入学术委员会的比例。校务公开民主监督
权力下放了,监督制约机制不能缺席。
东北师范大学创新校内监督机制,整合各方面监督力量,在章程中规定设立监察委员会,形成了以学校纪委、监察为核心的多元一体的监督机制。
四川大学章程则规定,学院教职工代表大会作为学院教职工行使民主权利、民主管理学院的重要形式,按照章程和学校规定行使民主管理和民主监督权力。
西南大学章程也明确,学校不断完善民主管理、监督体系,切实保障师生员工的知情权、参与权、表达权、监督权。
上海财经大学的相关负责人表示,作为学校的“宪法”,权威必须得到维护,校内各项规章不得与学校章程相违背、相冲突。上海财经大学章程明确确定了“违宪审查”制度:“教职员工和学生可依据相关程序向学校提请修改或废止与本章程相抵触的校内其他规章制度。”

就像一个悖论:一个旨在保障师生权益的章程,其制定过程却没能让师生广泛参与。要让章程发挥作用,关键是得让大家都知道这个东西,而所有法律都是用出来的2月14日情人节当天,命运跌宕起伏的南方科技大学迎来了两个甜蜜的好消息。一个是包括4名美国国家工程院院士在内的5位世界级学术权威应邀组成了学校首届顾问委员会;另外一个则是校长朱清时说,早已多易其稿的《南方科技大学章程》正式稿终于上报教育部,南科大期望就在本月迎来教育部的评审团。今年1月初,教育部政策法规司司长孙霄兵在推介刚刚施行的《高等学校章程制定暂行办法》(下称“办法”)时说,高校章程就像是大学的“宪法”或者“宪章”,这句话在《办法》中则更为严谨地表述为“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。《办法》施行的同时,教育部指定了26所部属高校作为试点,其中包括北京大学、清华大学和北京师范大学等名校,并且试点范围各有侧重,比如清华大学要试点岗位分类管理制等,黑龙江大学探索建立高校总会计师制,湖南大学则试点改革学科建设绩效评估方式等等。在这个名单之外,事实上已经有越来越多的地方高校正在自行制定章程,如果说大学章程真的能有“宪法”般的尊严,那中国高校正在迎来它们的“立宪时刻”。“闷声鼓捣”:高校章程知者寥寥章程对高校到底有什么用?现在似乎还是一个难以回答的问题。吉林大学2005年就有了自己的章程,但是几天之前,《中国新闻周刊》向吉林大学的一位辅导员询问章程的施行情况时,她还是在查看了学校官网的首页后才知道有“章程”这么回事,而且无论怎么回忆,她也想不起来,到底学校哪些时候使用了这部章程,“吉大是好几个高校并起来的,好像我们更多使用的,还是之前各个学校自己的规章制度”。中国政法大学也是目前少数拥有章程的高校之一。该校副校长马怀德回忆说,2006年启动制定章程时有两个考虑,一个是《高等教育法》有明确的规定;另外一个当时提出了“学术立校”的口号,政法大学又是以法科为主的专业院校,那么是不是应该率先把校内的法律做起来?马怀德自己就担任了章程起草专家委员会的组长,同时邀请的起草专家主要来自行政法、宪法和民法领域。“那个时候教育界还没有提到高校章程要解决去行政化的问题,各种研讨会中大家主要的期望就是这部章程能够约束和规范学校的管理活动,特别是学校内部的公权力。”他告诉《中国新闻周刊》。马怀德说,章程的制定走了一个这样的程序:校长办公会议通过,教代会表决,最后由党委批准。虽然理论上来说政府是所有公立大学的股东,但是当时法大章程的制定,既没有申报,事后也没有经过教育部的批准。这种完全自主的模式不可能再重现,根据《办法》的规定,“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准,其中本科以上高等学校的章程核准后,应当报教育部备案;教育部直属高等学校的章程由教育部核准”。马怀德强调教代会表决之时有上百人参加,以证明当年法大章程的制定充分经过了民主程序,但是《中国新闻周刊》随机抽取了七八位当时在校中国政法大学的师生进行询问,均没有参与到制定过程中去。北京大学法学院教授湛中乐说,这似乎就像一个悖论:一个旨在保障师生权益的章程,却在制定过程当中没能保障到师生的权益。北京大学也是试点高校之一,湛中乐则是国内法学界公认的研究大学自治权的重要专家,但是他也对北大章程的进展一无所知,“如果你去北大抽样调查,我相信绝大部分人都不知道。章程制定本身应该就应该是一个体现师生个体尊严的过程,从法律关系上来讲更是一个契约形成的过程,但是现在可能还是处在闷声鼓捣鼓捣就完了的阶段。”同样有类似感慨的是北京师范大学教育系教授劳凯声,他是《教育法》的起草专家之一,但是同样对自己学校的章程制定情况感到茫然,因为既没有人询问他作为教育专家的意见,也没有人关心他作为普通教师的感受。上海21世纪教育研究院副院长熊丙奇大概是《中国新闻周刊》接触到对于这个问题最为悲观的专家。他认为在现有的框架下,章程根本不能解决高校被行政权控制的问题,以核心的人事权为例,虽然《办法》明确“章程应规定,学校负责人的产生与任命机制”。但是教育部又解释说对于校长和书记的任命将另有规范,在中层干部选拔程序方面,连孙霄兵也曾经坦承:虽然高校章程是否写入要看各个学校的意见,但是他“个人估计在章程中予以明确的会比较少”。熊丙奇说,在行政化的操作之下,大学里出现了很多概念,可能会让大学的处境比没有这些概念之前更加困难,“我们可以说,现在已经有学术委员会,有理事会,以前我可能是行政发文,但是现在是通过大学理事会的决策,这样不过是在一个正确的名义之下实质上体现行政意志。”马怀德不同意这个观点,“有一定比没有好”,他说,作为权利意识很强的法学专业人员,现在法大已经有老师被调离岗位或者被处理,就会要求学校必须按照章程的要求走完所有程序,不能校长或者院长一句话说了算;再比如以前各个院系进人,都是院长和教研室所决定,但是现在有了教授委员会,就必须得教授委员会讨论通过。“要让章程发挥作用,关键是得让大家都知道这个东西,所有法律都是用出来的,”马怀德说。左右为难:“融冰”尚缺契机澳门新葡亰平台游戏app,截至目前,26所试点高校尚未公布一个明确的章程出台时间表。中国教育科学研究院研究员储朝辉告诉《中国新闻周刊》,据他了解,其实各高校的进展都不是太理想,因为“在一个大环境其实没有太大改变的情况下,不管哪个部门和学校都会处于左右为难的状态,其实每一个人都是被动的,冰块的融化还缺乏真正的契机,这是哪个校长都解决不了的问题,所以大家其实都还在观望,都想看看别人走到了哪一步”。也有熟悉北京大学情况的人告诉记者,其实北大章程的文本前年就已经大致形成,但是当年公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》,所以“北大就缩回来了,暂时没有公布,想看看跟大方向是不是都契合”。复旦大学的章程制定过程相对公开高调,自称为“一个不可救药的理想主义者”的校长杨玉良曾经担任教育部学位管理与研究生教育司司长,他自己总结的十六字治校方针是“学术为魂,育人为本,依法治校,民主决策”,后面八个字尤其依赖于章程的制定。但是一位不愿透露名字的复旦大学发展规划处老师告诉《中国新闻周刊》,现在该校其实还没有一个成形的文本,因为“从复旦的风格来说,我们希望的是首先有一系列真正的制度改革,然后从这些改革成果中判定哪些可以写入章程。也就是说,制定章程的过程也得是章程精神的体现,否则写一个空洞的文本没有意义。校长也一直跟我们说,不要着急,慢慢来”。去年7月,复旦大学学术委员会换届,对学术委员会的章程进行了修订,实际上所有校领导都已经退出了学术委员会,实现了他们之前公布的将行政权力和学术权力进行有效隔离的设想,“这样的成果,以后就有可能就以制度的方式固定在章程里”。国外高校的章程大都同时解决政府和高校的关系和高校内部的关系两个层面的问题,这也是为什么这一轮高校的“立宪运动”被这么多人在去行政化方面寄予厚望的原因,但是这位老师坦言,复旦的章程制定并没有奢望达到前一个目标,“这是任何一所高校都解决不了的问题。政府和大学的关系应当是什么样的模式,各个国家都不一样,有些是强控制,有些是弱控制,目前我们还是强控制的阶段,这是一种现实,大学很难作为一个独立的个体,去跟政府部门进行单独谈判”。他举例说,《高等教育法》规定中国高校是党委领导下的校长负责制,党委是最高决策机构,“那我们所有的改革,都只能在这个大前提的基础上来做”。更多阅读南科大有望近期迎教育部评审或将转正特别声明:本文转载仅仅是出于传播信息的需要,并不意味着代表本网站观点或证实其内容的真实性;如其他媒体、网站或个人从本网站转载使用,须保留本网站注明的“来源”,并自负版权等法律责任;作者如果不希望被转载或者联系转载稿费等事宜,请与我们接洽。

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